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转型期我国幼儿教育发展的体制问题
“体制”是以所有制和资源配置方式为基础建立起来的一系列基本制度的总称。基本的体制类型有计划经济体制和市场经济体制两种,处于它们之间的是计划经济和市场经济的混合体制。绝大多数国家的体制都处于计划经济和市场经济之间,有些国家更加依赖市场手段,而有些国家则更加依赖计划手段。从中国国家层面上说,“转制”就是从计划经济体制向市场经济体制转变;对于具体的部门来说,“转制”就意味着为适应市场经济的要求而进行一系列基本制度的调整。
在上世纪90年代,我国确立了建立社会主义市场经济的体制改革总方向。从计划经济向市场经济转型是一个巨大的社会工程,需涉及大规模制度变化,属于人类所能想像的最复杂的经济和社会过程之列。孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》一文中指出过,社会结构中一个因素的改变,便会引起整个结构的改变。在建立市场经济体制的过程中,涉及的绝不只是企业,幼儿教育作为社会体系的一部分不可能不受到经济体制改革的影响。因此,从经济学的角度分析幼儿教育的供给、需求和价格问题,审视幼儿教育的体制问题,符合在市场经济条件下重构新型幼儿教育体系的要求。
一、幼儿教育体系面临的基本供给问题
为什么政府要提供幼儿教育?对这个问题,从不同的角度看会有不同的答案。从经济学角度讲,幼儿教育的供给在许多方面存在市场失灵(market failure)。具体来说,幼儿教育具有很高的社会效益,如培养儿童的亲社会行为、健康生活方式等,这已经被许多研究成果所证实。但在价格机制的作用下,幼儿教育只能供给那些能够支付费用且有需求的人,市场不能向社会各个阶层供给幼儿教育,如果政府不提供,则社会整体的幼儿教育会出现需求不足,民众尤其是处于社会不利地位的群体会因为无力负担幼儿教育的费用而被排斥在外。政府有义务提供幼儿教育,但资源总是稀缺的,这是经济学得以建立的前提。如果没有稀缺性,也就没有必要进行选择的分析和决策。因此,要形成新的幼儿教育供给体系,必须回答形成教育供给的几个基本问题。
1.幼儿教育供给的渠道
幼儿教育并不属于义务教育,除政府之外,家庭也是承担幼儿教育责任的当然人选,家庭有责任为子女分担教育成本。然而,对贫困和处境不利的群体,政府应该提供幼儿教育,这既是社会稳定的要求,也是人类道德和政府行政伦理的必然选择。对不利群体提供公共服务,是预防和减少社会矛盾的重要措施,预防的效果要优于对社会问题的治疗,其长期收益是非常高的。
在政府财政性供给的幼儿教育中,虽然主要矛盾表现为中央和地方政府的责任分配与财权不相匹配,但更加隐蔽和深层次的问题是教育财政投入按照隶属关系而非责任的类别加以分配。从目前看,有限的幼儿教育经费都从现行的政府、事业单位、教育部门预算的渠道拨付,政府办园的经费预算在政府办公经费中列支,企事业单位和教育部门办园的经费也在各自的预算中列支,而不属于这个体系的幼儿教育机构却缺乏纳入经费预算的渠道。真正为一般民众服务的幼儿教育机构,如街道幼儿园、小区幼儿园、农村幼儿园等无法得到政府的资助。即使增加幼儿教育投入,如果没有理顺投入体制,则增加部分仍然很难到达政府应该支持的地方。因此,对中国来说,首先要实现的是全部幼儿教育机构的投入责任在不同层级政府间的划分,而不是由不同层级政府分别负责各自幼儿园的投入。
2.幼儿教育供给的结构
幼儿教育供给结构是指幼儿教育投入在城乡之间、地区之间、不同类型教育机构之间的分配比例。在资源不足的情况下,要根据社会福利的改进原则,确定有限幼儿教育资源配置的优先顺序,让最需要社会公共服务的群体获得幼儿教育。将幼儿教育资源配置给最需要政府帮助否则就无法接受幼儿教育的群体,是整个社会福利最大化的要求。
在幼儿教育资源有限的条件下,资源配置目标首先是向不利群体提供基本的幼儿教育和社会干预服务,但要实现这个目标,还需要以建立公共财政制度为前提,真正将财政的责任落实到为社会提供公共服务上来。为了实现这一阶段性目标,政府应该在保持原有存量不变的前提下,在幼儿教育财政供给的增量部分体现自己的责任。也就是说,考虑到改革的难度和制度变革的过程性特点,幼儿教育的财政供给暂时采用“双轨制”,在原有的体制之外将政府增加的幼儿教育投入与政府幼儿教育供给的优先顺序结合起来。采用增量改革战略,为的是减少改革阻力,积蓄改革力量,缩短改革进程,最终目标还是建立政府财政性幼儿教育供给与政府公共服务优先顺序相匹配的供给体系。
3.幼儿教育供给的形式
在政府提供教育的情况下,采取怎样的供给形式才能提高资源的使用效率呢?这是一个颇具挑战性的问题。目前,在美国引起广泛争论的学券制、特许学校运动,英国正在实践的大学拨款体制改革,实际上都是在探讨更加有效的教育供给形式。对这个问题的探讨,在短时期内不可能达成共识,但有些原则已经日益明确。
①在保证幼儿园教育的基础上拓展社会服务职能
在保证幼儿园教育正常进行的情况下,对部分幼儿园进行改造,提供儿童早期干预服务或社区活动中心,通过关联服务的开发,提高幼儿教育投入的社会效益。在基层社区和农村地区进行这种实践,对于提高社会参与程度,建设和谐社会,推行健康生活方式都有巨大影响。这种通过拓展社会服务职能提高幼儿教育财政供给社会效益的做法,已经在英国的“确保开端”(sure start)项目中得以体现。
②完善相关制度,激励更多的社会群体提供幼儿教育服务
除了承担社会公共服务的投入外,政府的根本责任是提供经济社会顺利运行所必需的制度基础、制度服务和制度环境。和其他教育阶段相比,幼儿教育阶段民办教育的比重非常大。20XX年,公办幼儿园总数为6.11万所,民办园总数为5.55万所,几乎占半壁江山;在园幼儿中,有24%在民办幼儿教育机构中。如何在价格管理、质量监控上既体现公共利益,又能为民办教育的健康发展提供支持,需要在价格管制、质量管制的框架下进行长期的政策调适。
保持社会公正是转型时期的一个尖锐问题。政府到底承诺多大程度的幼儿教育责任?谁来提供幼儿教育?在资源有限的情况下,首先为谁提供幼儿教育?采取什么方式提供幼儿教育?这些都是幼儿教育体制重构过程中政策制定者首先要面对的问题,也是世界范围内各国政府普遍考虑的基本政策问题。对这些问题的回答已经超越了幼儿教育的专业范围,成为重要的政策问题。
二、幼儿教育体系面临的产权问题
在向市场经济转型的过程中,除了要在市场经济的框架下思考幼儿教育供给的几个基本问题,确定体制发展的方向外,还要考虑计划经济体制下幼儿教育体制如何转型。这就涉及产权的流转和界定等问题。根据中国现阶段的实际情况,幼儿教育体制的重构涉及的产权主要表现为企事业单位办幼儿园的产权变更,新建小区配套幼儿园的产权界定。这两个问题一个是幼儿教育体系的存量改革问题,另一个是幼儿教育体系增量部分的界定问题。
1.企事业单位办幼儿园转制的产权问题
在计划经济体制下,我国通过四个渠道兴办幼儿教育:政府办、企事业单位办、集体办和教育部门办。除教育部门和部分集体办幼儿园作为社会公共服务机构存在外,其他渠道兴办的幼儿园大多以单位福利形式存在,幼儿园的经费预算列在后勤福利开支中,其发展能力取决于所属机构获得资源的能力。这样,机构能力的差别就成为幼儿园办园水平差别的直接原因。在这种办园体制下,虽然在建国之初的学制中就将幼儿教育作为基础教育的初始阶段归口教育部管理,之后国务院办公厅转发的教育部等部门(单位)《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(国办发2003 3号)等文件中又多次强调教育部门对幼儿教育的管理职能,但在条块分割的幼儿教育体制下,教育部门很难实现对幼儿教育事业的统一规划和管理。
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