新中国农村养老保险政策的范式转移

党的十七大报告明确指出要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。”20世纪90年代以前，几乎所有的农村人口都是靠家庭来养老的。社会的发展使得作为普遍选择的家庭养老方式面临着种种挑战与危机，导致了农村人口的养老需求难以得到保障，从而威胁着农村社会经济的稳定与发展。随着经济体制改革的深入，党和政府在农村养老保险政策领域里也发生了范式转移，亦即从政府消极无为的家庭养老保险政策范式向政府积极有为的社会养老保险政策范式转移。当然，这一范式的转移并不是一朝一夕就可以完成的，新范式的普遍化和制度化还需要经历一个缓慢和复杂的过程。
    一、政策范式与范式转移

   “范式”概念是美国科学哲学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》(1962)中系统阐述的。一个学科的理论经过一次革命后，就会出现新的常规科学，于是新范式就取代了原有的范式，范式转移过程也就随之完成了。

    范式的概念被运用到社会科学中，其作用就不仅停留在对基本的思想和信念的描述上，还用于展现思想与信念的变革上。政策范式在本质上就是相关的政策子系统成员所持有的对某一政策领域的一组理念或价值和信念，它们决定了政策制定者追求的大致目标、理解公共问题的方式，以及考虑采纳的方案的类型或政策工具。

    如同自然科学史中存在着不同范式的转移，公共政策领域中也存在着范式转移。霍尔在《政策范式、社会学习和国家：以英国经济政策的制定为例》一文中就具体分析了政策范式转移的过程，他认为处于稳定时期的政策范式在很大程度上不受挑战，随着异常现象的累积，导致了政策失败，挑战开始逐步建立。当挑战导致了一些暂时的或实验性的改动，政策子系统中的专家的意见出现了公开的分歧并逐渐扩散到公众，相关的政策社群得到显著的扩展，新的范式渐渐制度化，政策范式的转移过程完成。

    二、消极无为的农村养老保险政策旧范式

    利用政策范式概念来理解中国农村养老保险政策的变迁，以政府介入程度高低为标准将这一政策领域的范式分为“政府消极无为的家庭养老保险政策旧(本免费公文来自www.2xuewang.com,转载请注明)范式”和正在形成与发展的“政府积极有为的社会养老保险政策新范式”。

    20世纪90年代以前，政府制定的一系列养老保险政策都是针对城镇企业职工和机关事业单位工作人员的，基本上没有涉及到农村人口的养老保险问题。早在1951年2月26日，我国就正式颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》(简称《劳动保险条例》)，并于1953年1月2日公布实施了修订后的《劳动保险条例》，虽然《劳动保险条例》是新中国成立后第一部全国统一的社会保险法规，但它只是有关企业职工社会保险的综合性法规，并没有将农村人口包括在内。1958年2月9日，国务院公布实行了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业与事业单位、国家机关、人民团体的工人、职员的退休条件、退休待遇，是新中国社会保险发展历史的一次重大进步。然而，这一次中国保险发展史的重大进步依然没有将农村人口作为保险对象。文化大革命期间，社会保险事业出现了停滞甚至倒退的现象。1978年6月2日，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，农村人口的养老保险问题并没有包括在调整的范围。从20世纪80年代中期开始，政府开始出台一些关于农村养老保险的政策，比如1987年3月14日，民政部下发了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》。1991年6月，民政部制定并颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，并在全国范围试点推广，自此制度化的农村社会养老保险在中国拉开了序幕。

    以上述论述为依据，有人认为新中国在20世纪80年代中期之前根本没有农村养老保险政策。诚然，政府出台的各项关于养老保险政策的相关法规和制度没有涉及农村人口，也没采取具体的政策措施来解决农村人口的养老保险问题，但并不意味着没有农村养老保险的政策。如果把关于城镇企业职工和机关事业单位工作人员的养老保险政策看成整个国家养老保险政策的一部分时，就会发现政府在养老保险政策领域采取的是两种不同的思路，那就是积极参与城镇企业职工和机关事业单位工作人员养老保险问题的解决，而对农村人口的养老保险问题采取消极无为的政策，即留给家庭去解决。

    戴伊曾给公共政策下过这样的定义“公共政策就是关于政府所为和所不为的所有内容”。有人质疑政府在农村养老保险问题上是故意“无为”还是根本就没有把(本免费公文来自www.2xuewang.com,转载请注明)它列入政策议程，如果根本就没有考虑农村养老保险问题，那这种“无为”就根本不能看成是政策。1954年《中华人民共和国宪法》第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐渐扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”。之后党和政府在我国农村建立了以社会救助、社会福利和社会优抚安置为内容的社会保障制度，但这些制度只是较低层次的社会救助活动，不是严格意义上的养老保险政策。虽然政府没有出台农村养老保险的相关制度，但在农村养老保险问题上还是有政策的，只不过是采用了政府介入程度相当低的消极无为做法，把养老问题留给了家庭去解决。可见，在20世纪80年代中期以前，政府在解决农村养老保险政策领域问题时，长期采用不出台任何政策的消极无为政策。

    政策范式一旦形成就会制约政策制定者们追求的总体目标、认识公共问题的方式以及选择解决办法的类型。解放后，为了建设繁荣富强的新中国，党和政府推行国家主导的超赶英美的发展模式，在这种大的社会背景下，政府在农村养老保险政策领域采取消极无为政策的目标就是要服从国家发展的大目标。
    在这种政策目标指导下，政府在解决农村人口的养老问题上就采用了家庭这一自愿性政策工具。“自愿性政策具”是加拿大学者迈克尔•豪利特与M•拉米什在《公共珂策研究：政策循环与政策子系统》中提出的，他们按照政府岛公众参与程度的高低，将政策工具划分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制型政策工具。他们认为政府经常有意识的对一些公共问题不予理睬，因为他们相信市场、家庭或志愿组织是解决问题的最佳途径。在需要从农村汲取资源支持工业和城市发展的情况下，政府就应该降低介入程度，把家庭当作解决农村人口养老问题最佳的政策工具来运用。

    政府选择家庭作为解决农村人口养老问题的政策工具的原因：一是中国悠久的家庭养老传统。在所有的社会形态中，人们都把照料家人和其他亲友的行为视为一个人应负的重要责任。在以儒家文化为主导的中国社会，人们更是把赡养老人作为应负的责任，孝道与尊老已经成为了传统美德。在这种文化背景下，家庭养老成为了最佳的政策选择，它既不需要政府的投入，又能保证老年人的生存质量。二是土地改革为农民提供了土地保障。1950年6月30日，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地是农民的生命线，是农民温饱水平的实物保障。

    通过以上分析可以看出，在建国后相当长的一段时问里，农村养老保险政策领域里是存在着政策范式的，只不过是一种似无却有的方式隐性的存在着。但是，随着社会的发展，新情况的出现，这种范式也慢慢地发生着变化。

    三、旧范式的式微与新范式的形成

    政策范式一旦产生就保持相对稳定，但不是绝对不变的。如果有越来越多的新情况和问题不能用原有的政策范式来解决，当这些新的“反常情况”日益积累到一定程度，就会推动新的政策范式的形成和确立。
    改革开放后，中国社会结构发生了剧烈的变动，同时经历计划经济向市场经济、农业社会向工业社会的双重转型．农村家庭养老渐渐地遇到了越来越多的问题。在改革之初，由于农村家庭联产承包责任制的推行，农村经济繁荣，农民收入猛增，在农民精心经营自己的承包田的年代，家庭养老几乎不存在大的问题。但是，随着农业生产效率的提高、经济的改革开放及市场经济的进一步深化，农村家庭的小型化、大量青壮年农民流向城市、老年农民社会地位下降、孝道文化的式微等因素造成了农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化，农村家庭养老面临的问题越来越突出。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。这不仅给我国农村老年人和农村居民的生活质量带来不利影响，在宏观经济上也带来一系列问题，阻碍和制约了农村经济乃至整个农业发展。在社会方面，城乡社会养老保障制度的割裂、分隔，实际上扩大了城乡差距，导致了公共资源分配的不公平，威胁到社会的和谐与稳定。

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